A pesar de las enormes carencias del país y de contarse con presupuesto asignado, la construcción de infraestructura por parte del sector público avanza a paso de tortuga. Especialistas consultados por Microfinanzas señalan las principales trabas que se deben superar.
(*) Artículo publicado en la edición 224 de la revista Microfinanzas https://statuscomunicaciones.pe/microfinanzas/M224.pdf.
Por Juan Vargas Sánchez
No pinta bien. Al 22 de julio, los gobiernos regionales (Gore) vuelven a presentar lentitud en la ejecución de su presupuesto destinado a obras públicas afectando la inversión, la demanda y las posibilidades de desarrollo del país. Para los especialistas e investigadores consultados por Microfinanzas, es imprescindible que se realice una reforma no solo de los sistemas de inversión y contratación públicas sino también de todo el Estado para cambiar de una vez esta situación.
En los últimos 10 años, la ejecución presupuestal anual de los Gore en proyectos de inversión se ha ubicado en alrededor de 66%, según datos del portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
La especialista en Gestión Pública, Karla Gaviño Masías, señaló que el porcentaje de avance hasta la fecha resulta insuficiente considerando que nos encontramos en la segunda mitad del año.
“El riesgo es que en el segundo semestre tengamos gobiernos regionales apurados por ejecutar los recursos, castigando calidad en las obras y priorizando gastos de menor impacto, pero de mayor velocidad en su concreción”, advirtió.
Los Gore manejan el 22,5% de los más de S/67.631 millones que el Estado peruano ha presupuestado para este 2024 en inversión pública. Para Gaviño, los Gore tienen fuertes espacios de mejora en materia de utilización de sus recursos públicos destinados a proyectos de inversión, tanto en materia de asignación, de las inversiones públicas que priorizan y su vinculación o desvinculación con las principales brechas sociales del territorio; así como en términos de la ejecución y calidad de sus obras.
“En lo que va del año, muchos gobiernos regionales no priorizan adecuadamente obras que tengan relación con brechas en materia de prevención de desastres naturales, educación, salud, entre otros”, afirmó la también investigadora y catedrática de la Universidad del Pacífico.
Mejorar el proceso
Indicó que todas las modalidades de ejecución de proyectos de inversión presentan espacios de mejora que deben ser abordados no con premura política, por anunciar algo, sino con un buen diagnóstico y seriedad técnica.
Detalló que requieren ajustes que hayan sido madurados técnicamente tanto las contrataciones públicas, como las Asociaciones Público-Privadas (APP), los convenios de Gobierno a Gobierno (G2G), las Obras por Impuestos (OxI), los convenios de administración de recursos e, inclusive, formas de ejecución que no suponen un proceso de selección como la administración directa.
“Y no se trata de problemas que tengan que ver solo con los gobiernos regionales, sino que afectan a todo el Estado peruano. En el caso de las contrataciones públicas, los procesos, los plazos y los actores no se encuentran articulados con las normas de la inversión pública”, manifestó.
Agregó que no hay mayor conversación entre las oficinas de abastecimiento y logística con los sistemas que regulan las inversiones públicas (el Invierte.pe) y esto es un reflejo de que tampoco existe esa articulación a nivel de las entidades rectoras. “¿Cómo exigirles a los gobiernos regionales que articulen aquello que los rectores de los sistemas del Estado producen desarticuladamente?”, se preguntó.
Rol del MEF
En ese sentido, Gaviño consideró que el MEF debe asumir un liderazgo empoderado que le permita identificar a los Gore que requieren asistencia técnica prioritariamente, y poder generar mesas de trabajo in situ, con seguimiento mensual de avances y apoyo en la gestión. “No basta con entregar el recurso, ni con dar alguna charla o una visita esporádica, el trabajo debe ser articulado”, insistió.
En la misma vía, propuso retomar, enfatizar y fortalecer los Comités de Seguimiento de Inversiones con participación in situ del ente rector en cada sesión, hasta que la práctica sea constante y consistente en el tiempo, y puedan continuar sin la presencia del rector.
Añadió que se debe implementar las herramientas para la inversión pública Project Management Office (PMO) y Building Information Modeling (BIM) únicamente para grandes proyectos regionales con fuerte componente de infraestructura, y acercar al sector privado, a la academia y a la participación ciudadana para mejorar la calidad y credibilidad en la inversión pública, que debe ser vista como un mecanismo de desarrollo que ponga su centro de atención en el ciudadano.
Eficiencia y eficacia
César Fuentes Cruz, director de la Maestría en Gestión Pública de ESAN Graduate School of Business, coincidió en que la inversión en infraestructura que realiza el sector público no solo tiene problemas de eficacia en cuanto al monto de la ejecución presupuestal, sino también un problema de eficiencia relacionada a que si los recursos que se utilizan de verdad tienen el impacto en el bienestar ciudadano que se requiere.
“Podríamos ejecutar el 100% de lo presupuestado, pero no tenemos indicadores para saber el impacto que estamos logrando. ¿Estamos mejorando la salud de la población?, ¿estamos reduciendo costo por kilómetro? Medimos cuánto hemos gastado, pero no cuánto hemos producido. No se evalúa la satisfacción del ciudadano. Tenemos que medir la eficiencia y luego construir indicadores de impacto”, indicó.
Manifestó que esta falta de medición de la eficiencia facilita a las autoridades esconder otro grave problema: la ausencia de cuadros técnicos competentes y capacitados.
Señaló que, sobre todo, en los gobiernos regionales y municipales, se privilegia realizar obras de infraestructura pequeñas que no requieren demasiada capacidad gestora, se prioriza hacer un parque o una losa deportiva a una obra de alcantarillado que tiene más requisitos técnicos.
“El problema es la diferencia de impacto en el bienestar del ciudadano. Pero no estamos midiendo ese impacto para saber qué autoridad hace un mejor trabajo ni si estamos utilizando adecuadamente los recursos del Estado. Además, el clientelaje existente en los Gore y en los municipios provoca que no haya carrera de servidor público”, lamentó.
OxI
Algunas buenas prácticas incorporadas al sistema de inversión pública permiten saltar estas taras (aunque no las solucionan). Fuentes destacó, por ejemplo, el mecanismo de OxI que le permite a los Gore, municipios y universidades contar con infraestructura y servicios públicos de calidad ejecutados con participación de la empresa privada, la que se encarga de su financiamiento con cargo al pago de su Impuesto a la Renta.
Según datos de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión), desde el 2009, cuando se empezó a implementar el mecanismo OxI, ha permitido el desarrollo de infraestructura valorizada en S/9.304 millones, destacando entre las obras ejecutadas, la construcción del puente Chilina en Arequipa; el sistema de agua potable, alcantarillado y planta de tratamiento de aguas residuales en Huarmey; así como importantes carreteras, colegios y centros de salud en distintas regiones.
“Con OxI se pueden hacer proyectos interesantes y de alto impacto. Es un mecanismo que está creciendo poco a poco”, resaltó Fuentes.
En efecto, la cartera de inversión que maneja ProInversión incluye proyectos como un puente interregional entre Pichari (Cusco) y Huanta (Ayacucho) por más de S/300 millones; la ampliación del hospital Santo Tomás en Chumbivilcas (Cusco) por S/144 millones; la construcción de 100 kilómetros de carretera entre Ivochote y Camisea (Cusco) por S/550 millones; el mejoramiento del sistema vial entre Espinar, Canas y Acomayo (Cusco) por S/990 millones; y, la ampliación del hospital de Apoyo del Cusco por S/650 millones; entre otros.
Mejora normativa
Pero junto con el impulso de mecanismos como OxI, el Estado requiere mejorar su normativa para conseguir un uso más eficiente y eficaz de los recursos destinados a infraestructura.
Fuentes señaló que es necesario dar flexibilidad a los procesos de inversión pública con el objetivo de que se cumplan las metas planteadas, lo que implica un cambio en la supervisión y evaluación de los proyectos.
“En Perú, la normativa está diseñada para hacer cumplir los procesos establecidos inicialmente, aun cuando se encuentre que hubo errores en el diseño y que se requieran correcciones. Eso hace que cualquier cambio que se realice, aun cuando mejore el proyecto, es visto como malversación de fondos”, advirtió.
La escasa experiencia en contrario ha sido positiva, sin embargo, dichos aportes aún no son recogidos en la normativa con el ánimo de replicarlos masivamente. Por ejemplo, en el proyecto de construir la Villa Panamericana, se dictaron normas que permitieron que el objetivo sea acabar la obra. No se fijaron tanto en el proceso sino en cumplir la meta, y se consiguió un excelente resultado.
“Así se trabaja en otros países. Espero que si Perú ingresa a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), esos criterios cambien para que el objetivo de la supervisión sea la conclusión de las obras y no el cumplimiento estricto del proceso. El Estado tiene que supervisar y regular adecuadamente, pero también debe ser facilitador para que las obras se concluyan. En ese camino, es necesario también que el sector privado conozca más al sector público”, indicó.
Sector privado
Por su parte, José Herrera Jara, decano del Colegio de Economistas de Lima y especialista en inversión pública, coincidió en que el sector privado tiene un rol importante por jugar en la mejora de la inversión pública regional y nacional.
“El sector privado vinculado al sector público, lamentablemente, está lejos de ser el ejemplo para seguir en materia de gestión de negocios, tiene una serie de deficiencias”, advirtió apartando de ese saco a contadas empresas estandarizadas y que se manejan con las normas ISO (International Standarization Organization) de calidad.
Lamentó que, en buena parte, las empresas que negocian con el Estado pertenecen a exgobernadores, exalcaldes, exautoridades o examigos de ellos que han ejecutado obras.
“Entonces, estas empresas suelen ganar los procesos, tienden a ejecutar una tanda de obras y luego desaparecen justamente porque no siguen los cánones formales. Las empresas que juegan limpio casi no tienen suerte”, deploró Herrera.
Este funcionamiento anómalo del mercado termina perjudicando a las empresas que buscan competir de forma transparente.
“Para que camine el sector empresarial tiene que haber reglas claras y limpias, y esas reglas tienen que respetarse; porque si juegas el partido y al final te mueven el arco al otro lado, nunca vas a ganar”, cuestionó.
En ese sentido, dijo esperar que la nueva Ley General de Contrataciones Públicas, aprobada en junio último, contribuya a impulsar la competencia, aunque advirtió que hay que esperar a que la norma se reglamente para opinar sobre el impacto que podrá tener.
Falta de liderazgo
Herrera opinó que el otro factor que se requiere en el lado empresarial es el liderazgo de personas honestas y probas porque, sin ese tipo de liderazgo, la corrupción se traerá abajo cualquier esfuerzo por ser eficiente.
“Todo se cae cuando se le baja la mano al que controla o al supervisor para que le aprueben lo que no se hizo bien. Claro está, la falta de liderazgo es quizás la principal causa por la que el sistema de contrataciones estatal no anda bien, en particular, en los gobiernos subnacionales”, consideró.
Insistió en que el liderazgo se ve cuando hay profesionales que encabezan los procesos y llevan de la mano a los equipos para que, de manera oportuna y haciendo una adecuada programación de obra, encaminen todos los procesos, se controlen y se ejecuten.
“Cuando no hay ese tipo de liderazgo, todos esperan que les digan qué hacer y que les solucionen los problemas. Si nadie les pasa la pelota, si no los apuran, si no les ponen metas, no se avanza y se acaba el dinamismo”, explicó.
Perfiles técnicos
¿Por qué no hay buenos líderes en las unidades ejecutoras? Herrera, quien también es director del Instituto Latinoamericano de Proyectos de Inversión, Ingeniería y Economía (Ilpiie), respondió que el perfil profesional del jefe de la Unidad Ejecutora no está definido.
Esta falta de definición permite que prácticamente cualquier persona pueda ser designada para encabezar las oficinas encargadas de llevar adelante los proyectos de infraestructura.
“Si a ello le agregas el clientelismo existente en las regiones, entonces tienes el punto más débil en el sistema de inversión pública”, afirmó.
Pero, desde su punto de vista, el problema más grave no es la falta de una adecuada regionalización, sino que se requiere una reforma del Estado, ya que los problemas que enfrentan las regiones para elevar su gasto son similares en los diferentes niveles del aparato estatal.
Consideró que debieran ponerse altos estándares para ocupar los puestos de responsables de las unidades ejecutoras, al menos para las que manejan mayor presupuesto.
“Si la unidad ejecutora maneja proyectos de inversión de S/50 millones, entonces el perfil debe ser muy exigente; entre S/10 millones y S/50 millones, pueden ser solo requisitos exigentes; y, para menos de S/10 millones, perfiles más relajados teniendo en cuenta que allí ingresan municipios de zonas de frontera o lugares aislados en donde probablemente no cuenten con profesionales especializados”, propuso.
Añadió que con líderes más preparados y que se capaciten constantemente, se daría un gran paso hacia adelante, ya que esos líderes se rodearán de cuadros adecuados: ingenieros, economistas y arquitectos que sean capaces de iniciar procesos de ejecución de obras, de acompañarlas, hacer seguimiento, conseguir la ejecución y que se culminen de forma exitosa.
“Los cargos de confianza hacen mucho daño a las autoridades porque entran personas que supuestamente apoyan y cuidan a la gestión, pero se convierten en generadores de ineficiencias que terminamos pagando todos los peruanos”, concluyó.
Pocos avances se registran en el gasto regional en infraestructura
Los gobiernos regionales (Gore) están ejecutando su presupuesto para inversión pública a un mejor ritmo que el promedio de instituciones del Estado, aunque esa posición refleja lo mal que están los demás niveles gubernamentales y, además, esconde una gran disparidad de eficiencia.
En efecto, hasta el 22 de julio del 2024, los Gore presentan un 39,4% de avance en el uso de los S/15.190 millones con que cuentan para crear y mejorar la infraestructura en saneamiento, transporte, salud y educación, entre otros rubros. En cambio, el promedio de los municipios del país es de 35,8%, en tanto que las entidades del Gobierno Nacional llegan a 35,9%.
Sin embargo, si se ve con lupa, son pocos los gobiernos regionales que merecen reconocimiento. Hasta la tercera semana de julio (cuando se cerró este informe), según la web de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), solo 6 Gore lograron superar el 45% de avance en su ejecución de proyectos de inversión presupuestados.
Aritméticamente, lo ideal sería que hasta julio se haya avanzado en un 58%, pero se conoce que, en el Estado, siempre los primeros meses son flojos y en los últimos hay una gran aceleración en el gasto.
Así, los Gore con desempeño adecuado fueron Junín con 53% de ejecución, que ha culminado proyectos como el mejoramiento de la infraestructura de riego en Tinyacucho, para la mejora de la producción de papa nativa en Chupuro y en Pucará, para la mejora de producción de cuyes en Matahuasi y la construcción de infraestructura para la ampliación de sus servicios a la ciudadanía.
Detrás de Junín se ubicó Loreto con 52,7%, Ayacucho con 52,2%, Ucayali con 51,7%, Huancavelica con 47,1% y Tumbes con 45,6%, estos 4 últimos representan una sorpresa ya que normalmente son regiones que demoran en el avance de sus obras de infraestructura. En cambio, resulta sumamente preocupante el escaso avance de 6 entidades regionales que, pasada la mitad del año, ni siquiera han ejecutado el 30% de su presupuesto.
Se tiene en este grupo a la Municipalidad Metropolitana de Lima, que solo ha avanzado con la ejecución de casi S/32 millones, el 17,4% de los más de S/184 millones que tiene asignados para realizar obras de mejoramiento del tránsito en distintas vías metropolitanas de la capital, de prevención de riesgo de desastre y de cuidado de los ecosistemas de lomas.
Otras entidades regionales de mal desempeño hasta el momento son los Gore de Áncash (18,6%), que está demorando la construcción de diversos colegios y de inversión en seguridad, entre otros proyectos presupuestados; Callao (25,3%); la Región Lima (26,7%); La Libertad (27,4%) y Huánuco (29,2%).
Falta de capacidad instalada
La falta de líderes capaces de sacar adelante los proyectos de inversión pública en el aparato estatal se evidencia también en el hecho que una sola persona queda a cargo de varios proyectos y, por tanto, no cuenta con el tiempo suficiente para sacar adelante a todos.
José Herrera Jara, decano del Colegio de Economistas de Lima, explicó que, en áreas como saneamiento o agricultura de alguna entidad, se aprueban, por ejemplo, 5 proyectos de inversión y en todos se coloca como director del proyecto al director general del área. “Cada proyecto debe tener un responsable. Hacerse cargo de varios proyectos significa que no vas a poder sacar adelante ninguno”, afirmó.
Lo mismo sucede en la parte administrativa. Como el área maneja varios proyectos, entonces se decide contratar a un solo personal administrativo para que apoye a toda la cartera de proyectos. “Basta que se entrampe con uno de los proyectos para que, en su afán de solucionarlo, se atrase con todos los demás”, advirtió.
