Entre los principales factores que explican la poca ejecución del gasto en inversión pública, están la alta rotación de funcionarios vinculados a esta inversión, la poca capacidad técnica de ellos, así como los desincentivos a la toma de decisiones por el temor de ser fiscalizados y sancionados por el sistema de control interno.
La inversión pública es importante porque genera externalidades que hacen más productivo el capital privado, al reducir los costos de transacción y servir como bien intermedio en los procesos productivos.
Esto a su vez impacta en forma positiva sobre el Producto Bruto Interno (PBI), la inversión privada y el empleo, lo que también dinamiza el crédito y, en especial, el microcrédito alentando el crecimiento de las instituciones microfinancieras. Además, la inversión pública tiene un impacto positivo sobre el cierre de las brechas sociales.
Sobre esta última relación, una investigación de los economistas Carlos Mendiburu, Omar Ghurra y Rita Huarancca, del Banco Central de Reserva (BCR), sostiene que la inversión pública está directamente asociada con el avance en el cierre de brechas sociales en períodos posteriores a su ejecución.
A modo de ejemplo, los especialistas precisan que, en el ámbito de la salud, un incremento de la inversión real per cápita de los gobiernos subnacionales, en esta área, se relaciona positivamente con un aumento de los indicadores de médicos y enfermeras por cada mil habitantes, al año siguiente; y con un aumento de las camas hospitalarias por cada mil habitantes, a los dos años posteriores.
Esta relación positiva también se evidencia en el cierre de brechas en el campo de la educación. Los economistas señalan que la inversión en educación guarda una relación directa con el incremento del porcentaje de colegios primarios con acceso a internet en el mismo año; también con el aumento del número de docentes por alumno en colegios primarios, así como con el crecimiento del porcentaje de colegios que cuentan con servicios básicos, al año siguiente.
Incluso, concluyen que el aumento de profesores titulados de colegios primarios se correlaciona con el crecimiento de la inversión en educación realizada 3 años antes.
Situación de la inversión pública
El impacto positivo que tiene la inversión pública sobre el cierre de brechas debería conllevar a un mayor esfuerzo de las autoridades subnacionales para destinar más gasto en la ejecución de obras. Sin embargo, según los autores, ello no necesariamente ha ocurrido, porque ha mostrado un comportamiento mixto entre las regiones.
Por ejemplo, determinan que la inversión pública subnacional por habitante, en el periodo del 2009 al 2021, en 11 regiones creció por encima de 1%, en promedio; en 3 regiones creció por debajo de 1%; y, en 11 regiones cayó.
Lo curioso es que las regiones en las que la inversión pública por habitante creció menos de 1% o cayó, en los últimos 13 años, cuentan con saldos de recursos provenientes del canon, sobrecanon y regalías por S/10.067,8 millones, al cierre de diciembre del año pasado, es decir, dinero que no han gastado, según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Lo peor, señala el exministro de Economía y Finanzas, Luis Miguel Castilla, director de Videnza Consultores, es que dicho dinero no se devuelve al Gobierno central, sino que se queda depositado debido a que los recursos del canon y regalías son de propiedad de los gobiernos regionales, así como de las municipalidades provinciales y distritales en los lugares en los que se desarrolla la actividad extractiva, tal como lo establece la Constitución.
“Acá la plata sobra. Las autoridades subnacionales no tienen que pedir más recursos. Lo que se tiene que trabajar es en cómo gestionar mejor ese dinero. El discurso de que las empresas aportan muy poco, que algunos afirman, desconoce el exceso de recursos que tienen estas autoridades”, comenta Castilla.
Según el MEF, el monto total que a la fecha los gobiernos subnacionales han dejado de gastar por canon y regalías suma S/11.461,7 millones.
La causa del problema
A decir de Castilla, entre los principales factores que explican la poca ejecución del gasto en inversión pública, destacan la alta rotación de funcionarios vinculados a esta inversión, la poca capacidad técnica de ellos, así como los desincentivos a la toma de decisiones por el temor de ser fiscalizados y sancionados por el sistema de control interno.
Castilla agrega que a lo anterior se sumaba el hecho de que, en el pasado, la Contraloría General de la República intervenía en temas técnicos, que iban más allá de sus competencias.
No obstante, señala que, desde el 2018, hubo una reforma en la Contraloría de la que se esperan mejoras en el despliegue del control concurrente, para a su vez ayudar a mejorar la capacidad técnica y el buen uso de los recursos públicos de los gobiernos subnacionales.
Por otro lado, Castilla agrega que, por ejemplo, en los gobiernos subnacionales más pequeños existe un uso ineficiente de recursos y poca capacidad técnica para invertir en proyectos que tengan impacto en la población.
Dichas autoridades deben gestionar alrededor de S/200 millones al año por el canon que reciben, pero por problemas de gestión adjudican las obras en forma ineficiente y los proyectos están mal formulados. “Así, terminan invirtiendo en pistas, veredas y plazas en lugar de otras prioridades y servicios”, explica Castilla.
Por este y otros motivos, el socio de Macroconsult, Elmer Cuba, señala que, desde hace 25 años, la inversión pública representa entre el 4% y 4,5% del Producto Bruto Interno (PBI). Y no ha crecido más no por falta de recursos, sino por el problema sistémico que enfrenta.
“Esta [el 4% y 4,5% de la participación de la inversión pública en el PBI] es su máxima capacidad. Este nivel de inversión representa la capacidad normal de gestión de los gerentes encargados de la inversión pública en el país”, asegura el economista.
Los retos
Mendiburu, Ghurra y Huarancca, del BCR, resaltan que el impacto de la inversión pública sobre el cierre de brechas depende de la eficiencia del gasto. Por ello, argumentan que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha identificado 3 desafíos sistémicos que impiden lograr mejores resultados.
Como primer reto, resaltan la falta de coordinación que existe en las distintas instancias del Gobierno.
Precisan que es necesario sostener una coordinación en el ámbito intersectorial, interjurisdiccional e intergubernamental; que en la práctica se dificulta por la falta de alineamiento de intereses de los diferentes actores involucrados en el proceso de inversión pública.
El segundo desafío está asociado con la capacidad para el diseño e implementación de inversiones.
Detallan que, de acuerdo con un informe de la Contraloría del 2022, los gobiernos regionales y locales no tendrían todas las herramientas necesarias para priorizar, dirigir y focalizar correctamente la ejecución del gasto público. Esta situación se reflejaba en retrasos y cambios en la cartera de proyectos y la atomización de estos.
Por último, señalan que existen desafíos de las condiciones regulatorias. Así, las buenas prácticas en la elaboración de presupuestos, compras y calidad regulatoria, que son parte integral de la inversión exitosa, no siempre son sólidas o coherentes en los distintos ámbitos de gobierno.
