Artículo publicado en la edición 246 de la revista Microfinanzas
https://statuscomunicaciones.pe/microfinanzas/M246.pdf
- Reflexiones jurídicas, regulatorias y sociales sobre el Proyecto de Ley que regula cuentas de ahorro de adolescentes de 16 a 18 años en el sistema financiero peruano.
I. Introducción: una deuda pendiente con 1.5 millones de adolescentes
- El acceso a servicios financieros formales es uno de los pilares del desarrollo económico y social. En el Perú, la tasa de inclusión financiera alcanzó el 61.6% de la población adulta al segundo trimestre de 2025, según la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS).
- Sin embargo, este avance oculta una brecha estructural que pocos se detienen a analizar: los adolescentes peruanos mayores de 16 a 18 años —aproximadamente 1.5 millones de personas según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)— están excluidos del sistema financiero formal, no por falta de voluntad ni de capacidad, sino por un vacío legislativo que hoy tenemos la oportunidad de incluir.
- Al mismo tiempo, el Perú vive una transformación sin precedentes en su ecosistema de pagos digitales. El Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) lidera desde 2022 una Estrategia de Interoperabilidad que ha conectado billeteras digitales, cuentas bancarias y empresas de dinero electrónico, registrando en junio de 2025 más de 186 millones de transacciones interoperables mensuales, con una frecuencia de pagos digitales que supera las 665 transacciones por adulto al año en 2026.
- Para fines de 2026 el BCRP lanzará Transferencias Automáticas de Pagos Peruanos (TAPP), su plataforma pública de pagos, con arquitectura de Open Payments. Este ecosistema digital pretende transformar la dinámica de la economía peruana, pero sus beneficios llegarán de forma incompleta si los adolescentes no tienen acceso a cuentas propias que les permitan participar en él. Desde mi posición como presidenta del Consejo Directivo de ASOMIF, he tenido la oportunidad de analizar en profundidad el proyecto de ley que regula la apertura y administración de cuentas de ahorro para menores de edad, y de presentar la posición institucional de ASOMIF a la mesa de trabajo liderada por el Congresista Víctor Seferino Flores Ruiz. En ese sentido, aquí desarrollo los argumentos jurídicos, regulatorios, tecnológicos y sociales que fundamentan nuestro respaldo firme y convencido a esta iniciativa.
II. El marco jurídico vigente: un vacío que limita derechos
- El artículo 229 de la Ley General del Sistema Financiero (Ley N° 26702) establece que los depósitos de ahorro constituidos por menores de edad se rigen por lo dispuesto en el Código del Niño y del Adolescente (Ley N° 27337). Sin embargo, dicho Código no otorga actualmente capacidad autónoma al adolescente para ser titular exclusivo y administrador independiente de una cuenta de ahorro. El resultado práctico es que solo un número limitado de entidades financieras, ofrecen productos para menores, siempre con participación obligatoria del representante legal, lo que perpetúa la exclusión de los adolescentes que no cuentan con apoyo familiar o que residen en zonas donde estas entidades no tienen presencia.
- Esta situación genera una contradicción normativa difícil de sostener. El Código Civil reconoce que los mayores de 16 años tienen capacidad de ejercicio restringida (artículo 44), pero no nula. El artículo 457 faculta al menor con capacidad de discernimiento a trabajar y administrar los bienes adquiridos de esa actividad; el artículo 455 le permite aceptar donaciones y herencias sin intervención de sus padres; los artículos 530 y 557 le reconocen capacidad procesal. El artículo 51 del Código de los Niños y Adolescentes permite que los adolescentes mayores de 16 años realicen labores industriales y comerciales. Resulta jurídicamente incoherente que quien puede trabajar, percibir una remuneración y ser sujeto de obligaciones laborales, no pueda abrir una cuenta para depositar esa misma remuneración.
El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente 410-2002-AA/TC, reconoció el ahorro como derecho subjetivo constitucional y garantía institucional amparada por el artículo 87 de la Constitución, imponiendo al Estado el deber positivo de fomentarlo y garantizarlo. Negar ese derecho a los adolescentes trabajadores no es solo un vacío legal: es una vulneración indirecta de sus derechos constitucionales. El proyecto de ley que analizamos subsana este vacío reconociendo al adolescente entre 16 y menores de 18 años como titular exclusivo de su cuenta, con capacidad plena para operar sus fondos. Propone además la modificación del artículo 14 del Código de los Niños y Adolescentes para incorporar expresamente el derecho al ahorro y la capacidad de administración de cuentas a nombre propio desde los 14 años.
“El resultado práctico es que solo un número limitado de entidades financieras, ofrecen productos para menores, siempre con participación obligatoria del representante legal, lo que perpetúa la exclusión de los adolescentes que no cuentan con apoyo familiar o que residen en zonas donde estas entidades no tienen presencia”
III. La interoperabilidad del BCRP y el dinero digital: el contexto que cambia todo
- Uno de los argumentos más poderosos y actuales a favor de esta reforma —y que no puede omitirse en ningún análisis serio— es la revolución en pagos digitales que lidera el BCRP. Antes de 2022, el ecosistema de pagos estaba fragmentado: Yape, Plin y Bim no podían transferirse entre sí, lo que limitaba la adopción masiva y mantenía al efectivo como medio predominante. Con la Circular N° 0024-2022-BCRP, el BCRP inició su Estrategia de Interoperabilidad por fases: la Fase 1 conectó a Yape y Plin; la Fase 2 integró transferencias inmediatas y códigos QR; la Fase 3 incorporó a las empresas emisoras de dinero electrónico; y la Fase 4, actualmente en diseño, avanza hacia Open Payments con APIs 24/7 y el lanzamiento de TAPP a fines de 2026.
- Los resultados son transformadores. En diciembre de 2024 se realizaron 119 millones de transacciones interoperables; en junio de 2025, más de 186 millones mensuales. Hoy los pagos digitales en el Perú superan los 1,500 millones de operaciones mensuales, el número de transacciones por persona pasó de 59 antes de la pandemia a más de 600 en 2025, y el 46.4% de quienes tienen productos financieros usan billeteras digitales. El BCRP trabaja también en una moneda digital soberana (CBDC) para llegar a zonas rurales con baja penetración bancaria, piloteada desde octubre de 2024 con más de 68,000 usuarios activos a marzo de 2025.
- Esta realidad tiene una consecuencia directa sobre el debate legislativo: el Perú ya no es un país donde los pagos se hacen principalmente en efectivo. El comercio, el transporte público, los mercados y los servicios operan crecientemente a través de billeteras digitales.
- En ese contexto, impedir que un adolescente de 16 años acceda a una cuenta propia no solo lo excluye del ahorro formal: lo deja fuera de la economía digital que su país está construyendo. Lo obliga a usar billeteras ‘prestadas’ de terceros —no siempre de sus padres o tutores—, invisibiliza sus transacciones, le impide construir trazabilidad financiera y lo condena a la informalidad en un mundo que avanza hacia la digitalización total del dinero. Hay además una dimensión de política pública que no puede ignorarse: si el BCRP invierte recursos públicos significativos en construir una infraestructura de pagos interoperable, universal y de bajo costo, es incongruente que la normativa financiera excluya a 1.5 millones de adolescentes de beneficiarse de esa infraestructura. La estrategia de interoperabilidad del BCRP y la ley de cuentas de ahorro para adolescentes son complementarias: una construye los rieles, la otra permite que los jóvenes suban al tren.
“La estrategia de interoperabilidad del BCRP y la ley de cuentas de ahorro para adolescentes son complementarias: una construye los rieles, la otra permite que los jóvenes suban al tren”
IV. El principio de autonomía progresiva como sustento constitucional
- El principio de autonomía progresiva, desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y recogido en la Convención sobre los Derechos del Niño, reconoce que el ejercicio de los derechos de niños y adolescentes se amplía progresivamente conforme se desarrollan sus capacidades. No se trata de un otorgamiento gracioso del Estado, sino del reconocimiento de una realidad evolutiva: a los 16 años, un ser humano tiene la madurez suficiente para comprender el significado del ahorro, asumir responsabilidad sobre recursos propios y participar en el sistema financiero. Este principio ya está consagrado en múltiples disposiciones del ordenamiento jurídico peruano, como se ha detallado, y el proyecto de ley no hace sino darle coherencia en el ámbito financiero.
V. El respaldo técnico del regulador: La SBS a favor
Uno de los argumentos más sólidos a favor de la viabilidad regulatoria de esta reforma es que la propia SBS ha expresado su respaldo.
- La Superintendencia adjunta de Conducta de Mercado e Inclusión Financiera ha señalado estar a favor de que los menores desde los 14 o 16 años puedan abrir cuentas de ahorro, con el objetivo de generar un cambio de conductas financieras en el largo plazo.
- En su opinión técnica respecto a proyectos legislativos sobre esta materia, la SBS recomendó también incorporar a los adolescentes trabajadores conforme al artículo 65 del Código de los Niños y Adolescentes, para permitirles depositar su remuneración de forma bancarizada.
- El proyecto remite el diseño de la cuenta a los límites de la ‘cuenta básica’ (Resolución SBS N° 2108-2011), con un saldo máximo de S/ 2,000, depósitos diarios hasta S/ 1,000 y operaciones mensuales acumuladas de hasta S/ 4,000. La SBS también dispondrá, en un plazo de 90 días desde la publicación de la ley, las normas prudenciales, contables y de prevención de lavado de activos que resulten pertinentes. Este marco demuestra que la SBS tiene los instrumentos para implementar la reforma sin comprometer la integridad del sistema. Solo le falta darle el “go” a que la apertura de la cuenta sea con reconocimiento biométrico.
VI. El benchmark regional: Argentina, Colombia y otros países muestran el camino
- La experiencia comparada en América Latina ofrece evidencia contundente sobre la viabilidad de esta reforma. Varios países de la región han adoptado marcos normativos que permiten a adolescentes acceder y operar cuentas bancarias de forma independiente, sin que ello haya generado problemas de estabilidad sistémica.
Argentina. El Banco Central de la República Argentina (BCRA), mediante Comunicación ‘A’ 8181, permite desde 2019 que adolescentes de 13 a 17 años abran cajas de ahorro sin autorización previa de su representante legal, salvo comunicación expresa en contrario. Este modelo invierte la lógica de la autorización parental —haciéndola opt-out y no opt-in— y es un referente directo para el diseño que ASOMIF propone para el Perú. Estas cuentas permiten operar en cajeros automáticos, terminales de autoservicio y home banking.
Colombia. Los menores entre 15 y 17 años pueden abrir cuentas de ahorro sin representante legal cuando ellos mismos lo requieran expresamente. Las cuentas de menores gozan además del beneficio de la inembargabilidad.
- Estos precedentes demuestran que la autonomía financiera del adolescente es compatible con un sistema financiero sólido y regulado. No se trata de una innovación disruptiva, sino de una convergencia con estándares regionales que el Perú aún no ha alcanzado.
VII. La realidad nacional que demanda la reforma
- Más allá del análisis técnico, existe una realidad social que hace imperativa esta reforma. En la mesa de trabajo convocada por el Congresista Flores Ruiz el 15 de mayo de 2026, en la que ASOMIF tuvo participación activa, tres realidades nacionales fueron expuestas con datos concretos.
- El representante del Ministerio de Trabajo (MINTRA) señaló que el trabajo de adolescentes mayores de 16 años es legal conforme al artículo 51 de la Ley N° 27337, pero que estos jóvenes, a pesar de trabajar formalmente, no pueden ser titulares de una cuenta de ahorro y no pueden recibir su remuneración de forma bancarizada. Ello los condena a operar en efectivo o a depender de cuentas de terceros, con todos los riesgos que eso implica en materia de seguridad, transparencia y trazabilidad. Por otro lado, los ingresos de los adolescentes emprendedores quedan también destinados a la informalidad al no poder acceder a cuentas propias.
- Las representantes del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) reportaron que existe un número significativo de adolescentes que ya son madres o padres de familia, y que se ven impedidos de acceder a programas de asistencia del Estado —como el Programa Juntos— al no ser titulares de cuentas de ahorro. Esta es quizás la dimensión más dramática: adolescentes con responsabilidades a quienes el sistema les niega las herramientas básicas de la vida financiera.
- A esto se suma la realidad digital del país. En el Perú de 2026, el comercio, los servicios y el transporte público operan a través de billeteras digitales. Obligar a los adolescentes a usar billeteras ‘prestadas’ de terceros no solo limita sus derechos: los expone a riesgos, invisibiliza sus finanzas e impide que contribuyan a la trazabilidad que los medios digitales de pago que generan. En un contexto donde el BCRP está construyendo la infraestructura de pagos, resulta incongruente que la legislación deje fuera de ese ecosistema a 1.5 millones de jóvenes.
“En un contexto donde el BCRP está construyendo la infraestructura de pagos, resulta incongruente que la legislación deje fuera de ese ecosistema a 1.5 millones de jóvenes”
VIII. Las dos observaciones técnicas para que la ley sea operativa
- ASOMIF comparte plenamente los objetivos del proyecto y lo respalda con convicción. Al mismo tiempo, hemos identificado dos aspectos técnicos que, si no son atendidos, podrían convertir una ley bien intencionada en una norma inaplicable. Los hemos planteado formalmente al Congresista Flores Ruiz y los desarrollamos aquí con el detalle que merecen.
1) La autorización parental como barrera para la inclusión. El proyecto requiere la autorización expresa del padre, madre o tutor legal para la apertura de la cuenta. Esta exigencia, aunque comprensible desde una perspectiva proteccionista, constituye en la práctica una barrera que afecta precisamente a quienes más necesitan esta reforma: adolescentes con padres ausentes, la autorización notarial es un costo innecesario e incluso inalcanzable.
- La solución no es eliminar el rol de los padres, sino reencuadrarlo inteligentemente, tal como lo hace Argentina desde 2019: la cuenta se abre con el DNI del adolescente verificado mediante el sistema biométrico de RENIEC, y los padres conservan la facultad de oponerse expresamente si así lo deciden. Este modelo de opt-out parental respeta la autonomía del adolescente, reconoce la infraestructura de identidad digital que el Estado ya tiene, y no impone costos adicionales a familias de bajos ingresos. Un padre comprometido con la educación financiera de sus hijos no necesita que la ley lo fuerce a autorizar: lo hará por convicción. Exigir esa autorización como requisito previo es, en definitiva, incrementar el costo de acceso, recortar los derechos del adolescente y promover la informalidad financiera.
2) El proyecto establece que las IFIS deben fijar restricciones para operaciones vinculadas a bienes o servicios prohibidos para menores de edad. Esta disposición, aunque bien intencionada, es técnicamente imposible de implementar. Al vincularse la cuenta de ahorros a medios de pago —tarjeta de débito, billetera digital, QR—, no existe mecanismo alguno por el cual una entidad financiera pueda discriminar el tipo de bien o servicio adquirido con los fondos. Las entidades financieras procesan pagos: no controlan el destino final de cada transacción.
- Si este literal se mantiene, las entidades financieras simplemente no podrán cumplirlo, y la consecuencia será que ninguna querrá ofrecer el producto: el riesgo de incumplir un requisito técnicamente irrealizable será mayor que el beneficio de crear la cuenta. La ley quedaría sin aplicación real. Lo técnicamente correcto es eliminar este literal y mantener únicamente las salvaguardas generales de cumplimiento normativo —prevención de lavado de activos, monitoreo transaccional proporcional al riesgo, y el reglamento que la SBS emitirá para su aplicación, que son de aplicación general a todas las cuentas del sistema financiero. Aprobar una norma con requisitos imposibles de cumplir no protege a los menores: los deja sin herramientas.
“La solución no es eliminar el rol de los padres, sino reencuadrarlo inteligentemente, tal como lo hace Argentina desde 2019: la cuenta se abre con el DNI del adolescente verificado mediante el sistema biométrico de RENIEC, y los padres conservan la facultad de oponerse expresamente si así lo deciden”
IX. El rol del sistema microfinanciero: el actor idóneo para liderar la implementación
- La aprobación de esta ley abre una oportunidad estratégica para el sistema microfinanciero peruano —cajas municipales, cajas rurales, financieras y cooperativas supervisadas por la SBS— que desde ASOMIF estamos preparados para capitalizar responsablemente. Por su vocación de atención a poblaciones desatendidas, su presencia territorial en zonas rurales y periurbanas, y su integración con la infraestructura de pagos interoperables del BCRP, las microfinancieras están en posición privilegiada para ser las primeras en ofrecer cuentas de ahorro a adolescentes en todo el territorio nacional.
X. Conclusiones: la reforma que el Perú digital necesita
- El proyecto de ley que permite a los adolescentes mayores de 16 años y menores de 18 años abrir y administrar de forma independiente cuentas de ahorro en empresas del sistema financiero reguladas y supervisadas por la SBS no es una iniciativa aislada: es la pieza legislativa que falta para que 1.5 millones de jóvenes peruanos puedan participar plenamente en la economía digital que el BCRP está construyendo con su Estrategia de Interoperabilidad. Es, al mismo tiempo, una reforma jurídicamente fundada, regulatoriamente respaldada por el ente supervisor, socialmente urgente y técnicamente implementable.
- La experiencia de Argentina y Colombia, demuestran que esta reforma es viable sin comprometer la estabilidad del sistema financiero.
- La realidad de adolescentes que trabajan legalmente pero no pueden bancarizar su sueldo, de jóvenes emprendedores cuyas transacciones quedan en la informalidad y de madres y padres adolescentes que no acceden a Programas de ayuda por no tener cuenta propia, exige acción legislativa inmediata.
- Con las dos correcciones técnicas que ASOMIF ha planteado formalmente —sustituir la autorización parental previa por un sistema de opt-out biométrico basado en RENIEC, y suprimir el literal sobre restricciones de gasto que haría inoperativa la ley— este proyecto puede convertirse en una norma moderna, inclusiva y ejecutable que el Perú necesita y que el momento histórico demanda.
- El BCRP está construyendo los rieles del Perú digital. El Congreso tiene la responsabilidad de permitir que todos los jóvenes peruanos suban a esa gran vía. El momento es ahora.
“Con las dos correcciones técnicas que ASOMIF ha planteado formalmente —sustituir la autorización parental previa por un sistema de opt-out biométrico basado en RENIEC, y suprimir el literal sobre restricciones de gasto que haría inoperativa la ley— este proyecto puede convertirse en una norma moderna, inclusiva y ejecutable que el Perú necesita y que el momento histórico demanda”
* Paola Masías Barreda. Abogada – Máster en Corporate Compliance. Directora Independiente – Caja Rural de Ahorro y Crédito Los Andes. Presidenta del Consejo Directivo – Asociación de Instituciones de Microfinanzas del Perú (ASOMIF)
